Qui a le droit de parler au nom d’un continent, d’une communauté ou de « l’utilisateur final »

Il existe toute une catégorie de personnes impliquées dans la gouvernance d’Internet qui ne construisent pas de réseaux, ne financent pas les infrastructures, n’assument aucun risque opérationnel et ne sont pas véritablement responsables en cas de défaillance des systèmes. Pourtant, elles s’expriment constamment au nom de régions, de communautés, d’utilisateurs, voire de continents entiers. Leur véritable contribution n’est pas la connectivité, mais la représentation.

Ce même problème se manifeste aussi bien au niveau des RIR qu’à celui de l’ICANN. Au niveau des RIR, une simple carte administrative se transforme progressivement en autorité régionale. Au niveau de l’ICANN, des structures institutionnelles deviennent des « communautés », lesquelles sont ensuite traitées comme si elles disposaient d’un véritable pouvoir politique. Le procédé est toujours le même : transformer une catégorie administrative en prétention morale.

La création des Registres Internet Régionaux n’était pas la découverte d’une vérité profonde sur la culture, la souveraineté ou les frontières civilisationnelles. Il s’agissait d’une réponse à un problème d’échelle. L’ICP-2 a par la suite érigé ce compromis en doctrine en exigeant qu’un nouveau RIR couvre une vaste région géographique, de taille quasi continentale, chaque région étant desservie par un seul RIR, sous une direction unique et situé en un seul lieu. Ce qui n’était au départ qu’une simple commodité administrative a été peu à peu confondu avec une architecture politique.

Cette erreur est importante car une région de services n’est pas un peuple souverain. RIPE affirme que son Conseil national des communautés (CNC) dessert plus de 20 000 membres dans 76 pays d’Europe, du Moyen-Orient et d’Asie centrale, tandis qu’AFRINIC divise sa propre région de services en six sous-régions à des fins statistiques et pour l’élection de son conseil d’administration. Ce dernier comprend des représentants de chacune des six sous-régions africaines, ainsi que deux administrateurs non régionaux. Il s’agit là de zones géographiques et de mécanismes de gouvernance, et non d’identités politiques cohérentes. Une carte colorée et un système de répartition des sièges régionaux ne créent pas un mandat à l’échelle du continent.

C’est précisément pourquoi tant de commentaires sur AFRINIC sont erronés à double titre. D’un côté, on prétend qu’AFRINIC prouve le dysfonctionnement de l’Afrique. De l’autre, on affirme qu’AFRINIC incarne en quelque sorte l’Afrique elle-même, de sorte que toute critique d’AFRINIC revient à critiquer l’Afrique, et que l’obtention de ressources par son intermédiaire s’apparente à une appropriation des « biens de l’Afrique ». Ces deux affirmations sont fausses. L’IANA affirme que son rôle principal est d’allouer des pools d’adresses IP et de numéros AS non attribués aux RIR, tandis qu’AFRINIC se décrit comme le distributeur et le gestionnaire des ressources de numérotation pour sa région de service. AFRINIC agit donc comme un canal de distribution et d’enregistrement au sein d’un système mondial, et non comme la source souveraine des ressources qu’elle administre.

Ce point étant clarifié, la question de la propriété des ressources devient simple. Les réseaux bâtissent leurs activités autour des ressources de numérotation. Ils y investissent des capitaux, des ingénieurs, des routeurs, des contrats, des systèmes de support et des relations clients. Ils supportent les pertes en cas d’interruption de la continuité, de blocage de la transférabilité ou d’instabilité de la reconnaissance. Le registre, l’intervenant lors d’une conférence et le représentant régional ne supportent pas ces pertes. L’opérateur, lui, les supporte.

Ainsi, la seule hypothèse économiquement viable est aussi la plus simple. Le réseau qui détient légalement la ressource, l’exploite en production, la finance et en supporte les pertes est, en substance, le véritable propriétaire des ressources. La coordination est une couche de service, et non un droit de propriété supérieur. La tenue de registres n’est pas synonyme de souveraineté. L’administration n’est pas un titre de propriété.

C’est là que le langage de la « gestion » devient dangereux. Une fonction de coordination restreinte peut être légitime. Une fonction de comptabilité et d’enregistrement peut être utile. Mais dès lors que la coordination se mue en gestion, et que la gestion se transforme en prétention politique, l’institution change de nature. Un registre cesse d’être un registre et se comporte comme un tuteur, un fiduciaire, puis une autorité politique.

Le système des RIR lui-même recèle déjà cette tentation. RIPE affirme que les devoirs d’un RIR incluent la coordination et la représentation des membres de sa région. AFRINIC indique que son conseil d’administration est élu sur la base de la représentation régionale et qu’une fois nommé, chaque administrateur représente l’ensemble de la région et non seulement la sous-région dont il est issu. Il s’agit là déjà d’une fiction institutionnelle réductrice : les membres d’une région de service sont une chose ; « la région » en tant que sujet politique en est une autre.

L’ICANN pousse cette logique encore plus loin. L’ALAC se présente comme la principale organisation représentant la voix et les préoccupations de l’utilisateur individuel d’Internet, et la page des groupes de l’ICANN décrit le groupe « At-Large » comme la voix de l’utilisateur individuel au sein de l’ICANN. L’AFRALO se décrit comme le centre de la communauté des utilisateurs individuels d’Internet pour la région africaine. Le GAC affirme être la voix des gouvernements et des organisations intergouvernementales au sein de la structure multipartite de l’ICANN. Le groupe des entreprises se présente comme la voix des utilisateurs commerciaux d’Internet, et le NCUC affirme donner la parole et la représentation aux organisations et utilisateurs non commerciaux dans les processus de l’ICANN.

Mais qui a précisément désigné « l’utilisateur individuel d’Internet » ? Qui a autorisé un petit nombre de participants réguliers aux réunions, de membres de comités, d’initiés aux procédures et de spécialistes des politiques à parler au nom de milliards d’utilisateurs qui n’ont jamais voté pour eux, ne leur ont jamais délégué de pouvoirs et qui, généralement, n’ont jamais entendu parler d’eux ? Aucune réponse sérieuse n’existe. Ce qui se produit, c’est une mise en scène institutionnelle : une catégorie est créée, une structure est construite autour, des participants intègrent la structure, et la participation au sein de cette structure est ensuite discrètement considérée comme une preuve de représentation.

Il ne s’agit pas d’une représentation au sens politique du terme. C’est une catégorisation, une procédure, une répétition. On crée une étiquette, quelques personnes entrent en scène, et peu à peu, elles se mettent à parler comme si elles représentaient l’entité elle-même. C’est ainsi qu’une classe procédurière transforme une structure administrative en autorité morale.

Je ne m’oppose pas à la participation. Je m’oppose à un mandat démesuré. Appelons un comité consultatif un comité consultatif. Appelons un groupe de parties prenantes un groupe de parties prenantes. Appelons un participant un participant. Mais ne prétendons pas qu’une structure autoproclamée au sein de l’ICANN ait acquis le droit de parler au nom de « l’utilisateur final », ni qu’un registre régional ait acquis le droit de parler au nom d’un continent.

C’est aussi pourquoi la solution n’est pas de remplacer la surexploitation des registres par une surexploitation des États. Les ressources de numérotation Internet ne sont pas des trophées nationaux. Ce ne sont pas des droits continentaux. Ce ne sont pas des ingrédients pour une mise en scène politique. Et la solution n’est pas non plus un monopole mondial, car transposer cette fiction de représentation à l’échelle planétaire ne résoudrait rien.

La seule orientation sérieuse consiste à restreindre l’autorité, renforcer la responsabilité, clarifier la logique de propriété, privilégier la décentralisation lorsque cela est possible et assurer l’interopérabilité lorsque nécessaire. L’objectif de conception doit être la continuité, la portabilité, la vérifiabilité et la limitation du pouvoir arbitraire. Il ne s’agit pas de mythes géographiques ni de mythes de représentation.

Personne ne parle au nom d’un continent. Personne ne parle au nom de « l’utilisateur final ». Les personnes qui s’expriment représentent des institutions, des comités, des associations et parfois les gouvernements qui les ont mandatées. C’est déjà l’affirmation la plus honnête possible dans ce domaine. Dès que cette affirmation s’étend au-delà, la fiction commence.